Une collectivité territoriale : histoire, définition et organisation

Définition

Une collectivité territoriale est un établissement public, tel que défini à l’article 72 de la Constitution : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa ».

Statistiques

Les collectivités territoriales sont les communes, départements et régions présents sur tout le territoire français, métropolitain ou Outre-Mer. Il y en a près de 35 000.

• Nombre de communes : 34 934
• Nombre de départements : 101 (dont 96 en métropole et 5 en Outre-Mer)
• Nombre de régions : 18 (13 en Métropole et 5 en Outre-Mer)

Décentralisation et déconcentration

Les deux termes de centralisation et déconcentration, essentiels à une bonne compréhension des collectivités territoriales, recouvrent des champs différents.

• Décentralisation : il s’agit d’un transfert de compétences du pouvoir central (un ministère) vers un échelon local distinct de l’État, qui ne dépend pas de l’autorité hiérarchique du ministre. Il existe deux catégories de décentralisation : la décentralisation territoriale (communes, départements et régions), et la décentralisation fonctionnelle ou technique (les hôpitaux, les universités, les musées...). En général, quand on parle de décentralisation territoriale, on évoque une collectivité territoriale qui dispose de la personne morale et qui est composée de représentants élus par la population locale.
• Déconcentration : il s’agit d’un transfert de compétences du pouvoir central (un ministère) vers un échelon nommé par le même pouvoir central, qui est soumis à l’autorité hiérarchique de ce ministre, comme la préfecture ou le rectorat.

Si les communes datent de plus de 2 000 ans, c’est à la Révolution française et à la fin du XIXe siècle que les collectivités territoriales ont véritablement été créées. Les lois de décentralisation de 1982 ont modernisé le tout en créant la région (elle existait déjà auparavant, mais pas sous cette forme définitive). On parle d’actes chronologiques à propos de l’histoire de la décentralisation.

Acte I de la décentralisation : 1982 à 2003

• La loi du 2 mars 1982, dite loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions crée la région, supprime la tutelle du préfet a priori et la remplace par un pouvoir de contrôle renforcé a posteriori, pour lequel seul le juge administratif a compétence pour annuler les actes administratifs.
• Les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 procèdent à la répartition des compétences entre les trois collectivités territoriales.
• La loi du 26 janvier 1984 établit le statut de la fonction publique territoriale.
• La loi du 12 juillet 1999 (dite loi Chevènement) fait disparaitre les communautés de villes et les districts, et crée les communautés urbaines, de communes et d’agglomération.

Acte II de la décentralisation : 2003 à 2008

• Il s’agit de la modification de la constitution (articles 1er et 72 modifiés) en 2003. Article 1er de la constitution : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale (...) son organisation est décentralisée. » Article 72 : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l’article 74. »
• La loi du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales détaille les transferts de compétences de l’État vers les collectivités territoriales, mais également entre les communes et les EPCI.

Acte III de la décentralisation : 2008 à nos jours

• La loi Matpam (Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles) du 27 janvier 2014 réintroduit la clause de compétence générale des départements et des régions, et crée la métropole.
• La loi du 16 janvier 2015 réduit de 22 à 13 le nombre de régions.
• La loi Notre (pour Nouvelle organisation territoriale de la République) du 8 août 2015 clarifie les compétences des différents échelons territoriaux (régions, départements, intercommunalités, communes), supprime la clause de compétence générale au profit des départements et régions, et accélère la création et les compétences des EPCI.

L’élection locale : les collectivités territoriales sont organisées selon le principe de l’élection. Les membres qui composent le conseil municipal, le conseil départemental et le conseil régional sont élus par les électeurs de leur territoire. Il en est de même des EPCI (établissements publics de coopération intercommunale : ce sont les communautés d’agglomération, communautés urbaines, métropoles par exemple) qui comprennent un conseil d’administration ou un conseil métropolitain. Cela suppose une organisation « matérielle » avec des bureaux de vote, un suffrage direct et un dépouillement accessible à tous les électeurs.

Le droit des élus : les élus siègent au sein des différents conseils et assurent la gestion de la collectivité territoriale ou de l'EPCI. Ils délibèrent sur tous les points qui relèvent de la compétence de cette instance, sont titulaires de leur fonction élective et ne sont en général pas rémunérés. Cependant, le maire (ou le président), ses adjoints et les délégués obtiennent une compensation qui s’appelle une indemnité. Ils ont un droit de regard sur toutes les affaires de leur collectivité et peuvent également les contester directement devant le juge administratif. Ils ne sont pas responsables de leurs votes et ne peuvent être poursuivis sur ce point. En revanche, ils peuvent être poursuivis sur le plan pénal pour des infractions comme l’entrave, la concussion, la corruption…

L’instance élue : les membres élus, en participant à leur instance, produisent du droit : ce sont les délibérations. Ces dernières interviennent dans tous les domaines de compétence de la collectivité territoriale. Ces instances peuvent déléguer une partie de leurs pouvoirs au président de l’exécutif, à l’exception des questions budgétaires qui sont de leur seul ressort.

La présidence de la collectivité territoriale : lors de la première réunion qui suit l’élection complète de l’instance, l’instance délibérative procède à l’élection du chef de l’exécutif (le maire ou le président), ainsi qu’à la désignation de l’équipe qui doit l’assister (adjoints, délégués, vice-présidents). Le maire ou le président, selon la collectivité territoriale, dispose de pouvoirs propres, qu’il exerce sans rendre compte à l’instance élue, ainsi que de pouvoirs délégués par la même instance (dans ce dernier cas, il doit rendre compte des décisions qu'il prend sur ce fondement). Il est le seul autorisé à convoquer l’instance élue et à fixer son ordre du jour. Tous ses actes sont soumis au contrôle de légalité du préfet et contestables devant le juge administratif dans les deux mois suivant l’affichage ou la notification individuelle.

Les moyens matériels et humains des collectivités territoriales : toutes les collectivités territoriales ont à leur disposition des bâtiments et du mobilier, des ordinateurs, des outils... Il s’agit du patrimoine de la collectivité territoriale. Pour exercer leurs missions, les collectivités territoriales disposent de moyens humains. Il s’agit d’agents qui sont sous les ordres du maire ou du président (il procède à leur recrutement et au déroulement de leur carrière, qu’il s’agisse de titulaires ou de contractuels).

La compétence de la collectivité territoriale détermine pour partie son organisation : les collectivités territoriales sont toutes limitées dans leurs compétences. Elles ne peuvent exercer leurs missions qu’au regard de leur domaine de compétence.