Actes administratifs établis par les collectivités territoriales

L’acte administratif est l’instrument unilatéral qui permet à l’administration de faire, d’obliger à faire, qui sanctionne, attribue, accorde ou refuse.

Définition

L’acte administratif est l’instrument de l’action administrative. On dit d’ailleurs qu’il bénéficie du « privilège du préalable », ce qui signifie qu’il s’impose aux administrés et que ces derniers doivent s’y conformer, même s’ils l’estiment contestable et n’ont jamais donné leur accord. La saisine du juge peut intervenir, mais elle n’induira pas la suspension de l’application de l’acte administratif sauf si le juge de l’urgence, le juge des référés saisi à cet effet, prononce sa suspension : le recours contentieux ne suspend jamais l’application de l’acte administratif.

Les catégories d’actes administratifs

On peut relever trois catégories d’actes administratifs :

• Les décrets
• Les arrêtés
• Les autres actes (délibérations, décisions, directives, etc.)

Les actes réglementaires et les actes individuels

• L’acte réglementaire a une portée générale et impersonnelle. Il ne vise pas une personne en particulier, mais une catégorie de personnes (physique ou morale). C’est une délibération, par exemple, qui ne vise personne en particulier. Il est affiché et transmis à l’autorité de tutelle (le préfet), puis versé au recueil des actes administratifs (RAA).
• L’acte individuel n’a au contraire comme destinataires que des personnes nommément désignées (personne morale ou physique). Il peut y avoir plusieurs personnes désignées. L’exemple type est un arrêté relatif à la vie professionnelle d’un agent public, ou un décret nommant un préfet (il est notifié aux personnes visées, parfois transmis à l’autorité de tutelle, puis versé au RAA).

Les effets produits par l’acte

• L’acte est décisoire : l’acte administratif produit des effets juridiques sur le ou les destinataires, et s’insère dans la hiérarchie des normes. Cela peut être une obligation de faire ou de ne pas faire, un accord ou un refus, un droit à obtenir une prestation...
• L’acte est informatif ou non décisoire : il ne produit aucun effet juridique et a seulement pour fonction de renseigner ou traduire, sans poser de règles. Ce sont, normalement, les circulaires.

Les actes implicites et les actes explicites 

• Les décisions explicites sont les actes les plus courants. Ils sont formalisés et peuvent être produits en justice.
• Les décisions implicites. Selon une règle ancienne, le silence de l’administration pendant deux mois vaut décision implicite de rejet. Mais certaines décisions implicites peuvent aussi avoir un effet positif, c’est-à-dire le fait d'accepter une demande. C’est le cas en matière de permis de construire et, depuis, la loi sur le silence vaut acceptation (SVA), c'est également le cas pour un grand nombre d’actes. Ces décisions implicites produisent du droit dont le contenu est ignoré du requérant, mais que le juge peut confirmer s’il est saisi. Ils ne sont pas formalisés matériellement alors qu’ils produisent des effets.

Les actes administratifs sont créés par l’administration selon des règles précises et leur disparition est également soumise à des règles très précises.

La création d’un acte administratif 

L’entrée en vigueur des actes est conditionnée par leur publicité et leur transmission à l’autorité de tutelle (le préfet pour les collectivités territoriales). Celle-ci est assurée de manière variable selon les types d’acte :

• Les actes réglementaires doivent être publiés soit au Journal officiel (JO) pour les décrets, soit dans les divers bulletins des ministères ou dans certains recueils des actes administratifs (RAA) des collectivités territoriales ou des établissements publics administratifs. Ils sont également affichés sur place. Certains actes sont également à transmettre à l’autorité de tutelle (comme le préfet).
• Les actes individuels doivent être notifiés à leurs destinataires (par la voie postale en LRAR ou sur place, en échange d’une attestation) quand ils imposent des obligations, et versés dans un RAA. Dans le cas contraire, ils entrent en vigueur dès leur signature, mais la question de leur publicité se pose.

Selon l’article 1er du code civil, « les actes administratifs entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication ».

La disparition des actes administratifs : elle répond à des règles à la fois jurisprudentielles et légales. On évoque deux types de « disparition » : l’abrogation (avenir) et le retrait (depuis la naissance de l’acte et pour l’avenir).

L’abrogation d’un acte administratif

L’acte administratif disparait, mais seulement pour l’avenir. Ses effets passés subsistent. Cette abrogation est décidée par l’autorité administrative qui distingue selon qu’il s’agit d’actes créateurs de droit ou non ;

• Acte non créateur de droit : l’administration doit abroger l'acte s'il est illégal ou s'il l'est devenu du fait d'une modification des circonstances de droit ou de fait. Idem s'il est devenu sans objet, et ce, sans condition de délai. Par ailleurs, l’administration peut, sans condition de délai ni motif de légalité, abroger ou modifier un acte réglementaire à tout moment (pas de droit au maintien d’une situation réglementaire) sous réserve, si nécessaire, de mesures transitoires ;
• Acte créateur de droit : un acte obtenu par fraude peut être abrogé à tout moment sur ce fondement. Pour les actes que l’administration ou un tiers ou même le bénéficiaire souhaitent abroger, l’administration dispose d’un délai de quatre mois. Ce délai ne s’applique pas quand il ne remet pas en cause le droit des tiers et qu’il s’agit de remplacer l’acte par un acte plus favorable.

Le retrait d’un acte administratif

Il consiste en l’annulation de l’acte administratif. Il a donc un effet rétroactif et n’a jamais existé. C’est ce que fait le juge administratif lorsqu’il annule un acte administratif : il le retire de « l’ordonnancement juridique ». Hormis le pouvoir du juge, si l’acte est créateur de droit, le retrait est impossible. Mais si la loi le prévoit ou si le bénéficiaire de l’acte en fait la demande, le retrait est possible. Si l’acte n’est pas créateur de droit, le retrait n’est possible que si l’acte est illégal, pendant les quatre mois qui suivent son édition.

S’agissant des actes irréguliers, si l’acte est créateur de droit, le retrait de l’acte ne peut se faire que dans le délai du recours contentieux, au-delà le retrait est impossible, soit quatre mois maximum à partir de l’adoption de l’acte. Par ailleurs, sur la demande du bénéficiaire, si l’acte est illégal, l’administration doit le retirer dans le délai du recours contentieux, soit quatre mois maximum à partir de l’adoption de l’acte. Pour ce qui est des décisions implicites, on admet que leur retrait est impossible ; en revanche, si l’acte n’est pas créateur de droit, le retrait est possible à tout moment.

À la différence des actes administratifs unilatéraux, moyen d’action unilatéral, l’administration peut contracter et s’engager à des obligations réciproques : il s’agit du contrat ou de la convention.

Les caractéristiques du contrat administratif

Il peut être défini selon deux approches :

• L’aspect organique : il est lié au signataire du contrat. Il faut que l’une des parties soit l’administration (État, collectivités territoriales, établissement public, etc.). Cette règle est suivie d’une série d’exceptions, lorsque les cocontractants sont des personnes privées (elles doivent disposer d’un mandat donné par une administration).
• L’aspect matériel : il est relatif soit à un lien avec le service public (l’administration a confié l’exécution d’un service public à une personne privée, par exemple, pour supprimer des animaux nuisibles), soit aux clauses mêmes du contrat qui doit comprendre une clause exorbitante du droit commun (licenciement, rupture ou pénalité). Ce type de clause ne peut légalement se trouver dans un contrat de droit privé.

L’administration détient les prérogatives suivantes, auxquelles elle ne peut renoncer :

• Le pouvoir de direction et de contrôle : l’administration a le pouvoir de contrôler l’activité du cocontractant et de lui donner des ordres pour assurer la bonne exécution du contrat (cf. les ordres de service dans les marchés publics de travaux).
• Le pouvoir de modification unilatérale : il intervient à condition que les nécessités du service public l’exigent, que les modifications n’excèdent pas certaines limites et que l’équilibre financier du contrat soit respecté.
• Le pouvoir de sanction : il est possible, pour l’administration, de sanctionner son cocontractant. Cela a lieu sous plusieurs conditions, la première étant de mettre en demeure, préalablement, le cocontractant. Il s’agira de sanctions pécuniaires (amendes, dommages-intérêts, pénalités) ou de sanctions coercitives suivant les types de contrat (mise sous séquestre pour la concession, mise en régie pour le marché de travaux publics), ou enfin de sanctions résolutoires comme la résiliation du contrat.
• Le pouvoir de résiliation unilatérale. Il intervient seulement dans l’intérêt général. Cependant, le cocontractant a droit à une indemnisation. Il est à noter que le contrat ne peut exclure cette indemnisation.

Les différentes catégories de contrats administratifs

• La fonction publique : tous les agents contractuels signent un contrat avec l’administration.
• Les concessions : l’administration concède à un ou plusieurs acteurs « privés » des missions qui peuvent être de la gestion (une piscine municipale, un stade, un service informatique, etc.), de l’accueil, de l’entretien de fournitures de fluides (eau par exemple).
• L’achat de fournitures, prestations ou travaux de construction et d’entretien : on parlera de contrat administratif, soumis cependant à une réglementation particulière, qu’est le droit des marchés publics.
• Les contrats de partenariat (autrefois appelés contrats de partenariat public privé, PPP).
• Les occupations du domaine public lorsqu’il s’agit pour l’administration d’autoriser un cocontractant à occuper le domaine public. C’est le code général de la propriété des personnes publiques qui s’impose et oblige la contractualisation sous conditions.