Les agents publics en poste dans la fonction publique

Définitions :

• Un agent public est un fonctionnaire ou un agent contractuel. Le premier a généralement passé un concours, le second a été recruté par l’intermédiaire d’un contrat.
  
  
• Jouir de ses droits civiques, c’est disposer du droit du vote et être pleinement responsable de ses actes (à la différence des enfants, des personnes condamnées à être déchues de leurs droits civiques et des « incapables » comme les personnes sous tutelle ou curatelle).
  
  
• Le casier judiciaire est divisé en trois parties : l’administration a l’obligation de vérifier le contenu du bulletin n°2 lors de toute intégration d’un agent public.
  
  
• Article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC) : « (...) Tous les citoyens sont également admissibles aux emplois publics sans autre distinction que celles de leur capacité et de leurs talents. »
  
  
• Il existe trois fonctions publiques : la fonction publique d’État (les ministères, préfectures et établissements publics de l’État), la fonction publique territoriale (les communes, départements, régions, EPCI et tous les établissements publics qui en dépendent) et la fonction publique hospitalière (établissements publics hospitaliers et de soins).
  
  
• Depuis une décision de 1995, tous les agents d’une administration, même s’ils sont agents contractuels, sont soumis à des règles communes, celles de droit public.
  
  
• Les droits des agents publics peuvent être défendus devant un seul tribunal : le tribunal administratif, et non le tribunal des prud’hommes. Depuis mars 2022, c'est le code général de la fonction publique qui s'applique aux agents publics.
  
  
•  La fonction publique française représente près de 20 % de l’emploi en France, avec 5,7 millions d’agents publics en tout (2,52 millions dans la fonction publique d’État, 1,96 million dans la fonction publique territoriale et 1,21 million dans la fonction publique hospitalière).

Plusieurs obligations s’imposent aux candidats :

• disposer de la nationalité française ou d’un des pays de l’Union européenne ;
• jouir de ses droits civiques ;
• ne pas avoir, sur son casier judiciaire, d’inscription incompatible avec l’activité à mener dans la fonction publique ;
• être en conformité au regard du service national ;
• être apte physiquement.

Les concours administratifs : c’est le principe d’égalité qui s’impose, d’où des épreuves communes à tous les candidats et des copies anonymes.

Les règles propres aux agents contractuels : l’agent contractuel signe un contrat qui doit préciser l’emploi exercé, la rémunération due et la durée de l’activité. Cela peut être un contrat à mi-temps ou plein temps, à durée déterminée ou indéterminée. L’agent contractuel de la fonction publique ne dépend pas du code du travail, ni des tribunaux de prud’hommes, mais d’un droit propre à la fonction publique et des tribunaux administratifs. L’agent contractuel doit respecter globalement les mêmes droits et obligations que les fonctionnaires.

L’intégration au sein d’une administration « régalienne » : on distingue deux catégories d’administration : les administrations régaliennes et les administrations non régaliennes. Les administrations régaliennes sont celles en lien avec certaines matières au cœur de l’État, comme la justice, les affaires étrangères, les finances.
Toutes les autres administrations ne sont pas régaliennes (agriculture, Éducation nationale, santé...). Par conséquent, ces administrations régaliennes imposent que tous leurs agents publics (fonctionnaires et contractuels) disposent de la seule nationalité française. Pour les administrations non régaliennes, la nationalité française ou d’un État-membre de l’Union européenne suffit.

La période de stage des fonctionnaires : tous les fonctionnaires qui ont réussi un concours administratif sont placés en situation de « stagiaire », c’est-à-dire que, sur une durée de six mois à un an, l’administration va vérifier leur aptitude. À l’issue de cette période, l’agent est titularisé ou reconduit pour une nouvelle période identique à la première avec, à la fin, une exclusion ou une intégration dans la fonction publique.

La retraite : le mode classique pour quitter la fonction publique est la retraite. Elle est calculée, pour chaque agent public, en fonction de sa propre carrière. Elle intervient en général à partir de 60 ou 62 ans. Des dispositifs dérogatoires existent au profit des agents publics, au regard notamment du nombre d’enfants qu’ils ont eus, ou si l’un d’entre eux est invalide. La pénibilité et le handicap peuvent également être pris en compte. Ces règles s’appliquent aussi bien aux fonctionnaires qu’aux contractuels.

Le décès : il entraîne automatiquement la sortie de l’agent public de la fonction publique, qu’il soit titulaire ou contractuel. Des droits sont cependant accordés au conjoint survivant ou aux enfants mineurs. Chaque fonction publique gère ces questions en propre.

L’abandon de poste : lorsqu’un fonctionnaire abandonne son emploi, après une procédure stricte, il perd la qualité pour être agent public. Pour un agent contractuel, l’abandon de poste est considéré comme une résiliation du contrat public. Dans les deux cas, il n’y aura pas de rémunération de l’agent public pendant la période où il n’a pas travaillé.

Le licenciement : l’administration a le droit de licencier ses agents publics, sous conditions. On parle alors de révocation. Dans ce cas, il y a impossibilité à vie de pouvoir réintégrer l’administration. Quand il s’agit d’un fonctionnaire, la procédure intervient, en règle générale, après une ou plusieurs fautes et passage devant une commission disciplinaire. Il peut, cependant, en théorie, avoir lieu quand il y a suppression du service public. Quand il s’agit d’un agent contractuel, une commission se prononce et le licenciement a pour conséquence la résiliation du contrat administratif. C’est le tribunal administratif qui est compétent pour juger de la légalité du licenciement des agents publics.

La démission : les agents publics, qu’ils soient titulaires ou contractuels, peuvent démissionner :

• pour les titulaires, la démission doit être acceptée, sans quoi l’administration pourra se retourner contre l’agent, le licencier, voire le révoquer (avec des conséquences financières supplémentaires) ;
• pour l’agent contractuel, la démission est possible, sans justifier la raison et sous condition de respecter les délais de démission (entre huit jours et deux mois, selon l'ancienneté).

La base légale : ce sont les articles L. 111.1 à L. 142-3 du code général de la fonction publique qui régissent les droits et obligations des agents publics, depuis mars 2022.

La règle : si un agent public transgresse une de ses obligations, il s’expose à une sanction disciplinaire. S’il veut contester celle-ci, il lui faut saisir l’autorité administrative (le maire ou le président de la collectivité territoriale, ou de l’EPCI ou de l’établissement public), et/ou le tribunal administratif territorialement compétent.

Les droits des agents publics :

• Principe de non-discrimination
• Droit syndical
• Droit de grève
• Droit de participation
• Droit à la protection de la santé
• Droit à la protection contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations
• Droit à la protection en cas de poursuites pénales
• Protection contre le harcèlement
• Droit à l’accès à son dossier individuel
• Droit à la formation
• Droit à rémunération
• Droit à congés

Les obligations des agents publics :

• Obligation de servir
• Secret et discrétion professionnels
• Obligation de réserve
• Obligation d’obéissance hiérarchique
• Interdiction de cumul
• Interdiction d’exercice d’activités privées pendant 5 ans après cessation de fonctions

La règle : les droits et obligations des agents publics, tirés de la loi du 13 juillet 1983, puis versés dans le code général de la fonction publique, ont été modifiés à plusieurs reprises, mais c’est la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie qui a été la plus significative puisqu’elle a apporté une dimension, comme son nom l’indique, « déontologique ».

Le contexte de la loi du 20 avril 2016 : ce texte vise à imposer une « morale professionnelle » aux agents publics, trente ans après la loi de 1983.

Les nouvelles obligations créées par la loi de 2016 tiennent toutes dans l'article suivant :

« Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité.
Dans l'exercice de ses fonctions, il est tenu à l'obligation de neutralité.
Le fonctionnaire exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. À ce titre, il s'abstient notamment de manifester, dans l'exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses.
Le fonctionnaire traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité.
Il appartient à tout chef de service de veiller au respect de ces principes dans les services placés sous son autorité. Tout chef de service peut préciser, après avis des représentants du personnel, les principes déontologiques applicables aux agents placés sous son autorité, en les adaptant aux missions du service. »

On y relève les quatre nouvelles obligations suivantes :

• La dignité
• L’impartialité
• L’intégrité
• La probité

Il est aussi prévu : 

• La création du lanceur d’alerte.
• La création de la commission de déontologie de la fonction publique.
• La lutte contre les conflits d’intérêt.
• La création d’un référent déontologue : il est tenu au secret et à la discrétion. Ses missions consistent à conseiller les agents qui le sollicitent comme les administrations qui s’interrogent sur des questions de déontologie. Ainsi, lorsque des faits susceptibles d’être qualifiés de conflits d’intérêt se présentent, le référent déontologue peut parfaitement intervenir et donner des conseils pour les faire cesser.
• La création de la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP) : elle est chargée de recevoir, contrôler et publier, avec l’administration fiscale, les déclarations de situation patrimoniale et les déclarations d’intérêts de certains responsables publics. Elle peut également être consultée par ces mêmes responsables publics sur des questions de déontologie et de conflit d'intérêts relatifs à l’exercice de leur fonction, et émettre des recommandations à la demande du Premier ministre ou de sa propre initiative.

La règle : toute faute commise par un agent public dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, comme toute transgression aux droits et obligations, l'expose à une sanction disciplinaire. Il peut y avoir, simultanément, des poursuites pénales. L'autorité investie du pouvoir disciplinaire n'est pas liée par la décision intervenue au pénal, sauf en ce qui concerne la constatation matérielle des faits.

Les principes :  la sanction ne peut rétroagir et une seule sanction doit être prononcée en raison d’une faute déterminée. Il ne doit pas y avoir de disproportion entre la gravité de la faute et la sévérité de la sanction. La procédure disciplinaire ne s’applique pas dans certains cas : en cas d’insuffisance professionnelle, d’état pathologique ou d’amnistie.

Les règles applicables en matière de procédure disciplinaire : tout agent a droit à une communication du dossier complet et à la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs défenseurs de son choix. Par ailleurs, l’administration peut procéder à une enquête administrative afin « d’instruire » l’affaire. Ces conclusions sont versées au dossier de l’agent qui pourra en avoir une copie si les éléments du dossier servent de base à la sanction. L’agent public a le droit de présenter des observations écrites ou orales, de citer des témoins ou de se faire assister d’un avocat.
Par ailleurs, au-delà des sanctions d’avertissement ou de blâme, un conseil de discipline doit être saisi. L’agent y est convoqué pour s’expliquer. Ce conseil de discipline propose une sanction au maire ou président, qui seul décide de celle-ci. Plusieurs sanctions ne peuvent être prononcées à raison des mêmes faits, toute sanction doit être motivée et la sanction doit être proportionnée à la faute commise.

Les types de sanction :

• Premier groupe : avertissement et blâme.
• Deuxième groupe : radiation du tableau d'avancement, abaissement d'échelon, exclusion temporaire de fonctions (durée maximale 15 jours) et déplacement d'office.
• Troisième groupe : rétrogradation et exclusion temporaire (3 mois à 2 ans).
• Quatrième groupe : mise à la retraite d'office et révocation.

Les recours : un agent public sanctionné peut présenter un recours gracieux auprès de l'autorité qui a infligé la sanction : celle-ci peut la maintenir, l'atténuer ou la retirer dans les conditions de droit commun. Le supérieur hiérarchique appelé à exercer son contrôle sur la légalité d'une décision de sanction prise par son subordonné peut annuler la décision litigieuse, la maintenir ou la rapporter. De la même manière, l’agent public concerné par la sanction (et seulement lui) peut contester devant le juge administratif la sanction qui lui a été infligée.

Les règles en matière de carrière des agents publics :

Les corps de fonctionnaires sont répartis en trois catégories désignées par les lettres A, B, C :

• La catégorie A correspond à des fonctions de direction et de conception. Le recrutement se fait au niveau licence. On distingue le A+ (administrateur et directeurs) et le A.
• La catégorie B recouvre les fonctions d'application. Le recrutement se fait au niveau du baccalauréat. Elle recouvre les corps de contrôleur des impôts, des douanes et du Trésor, ainsi que les secrétaires administratifs d'administrations centrales. Lorsque l'on ne peut accéder directement aux corps de catégorie A, on passe par ceux de la catégorie B, puis par concours interne.
• La catégorie C recouvre les fonctions d'exécutions spécialisées. Les concours de catégorie C sont accessibles à partir du niveau brevet des collèges.

Le grade :

• Le grade appartient à l’agent.
• Le grade correspond à un niveau au sein d’un cadre d’emplois.
• Chaque grade est divisé en échelons.
• La carrière se déroule par avancement d’échelon ou de grade.
• Le grade confère à son titulaire vocation à occuper certains emplois.
• Le grade s’obtient par nomination. Il ne sera définitivement acquis qu’au moment de la titularisation.

L’emploi :

• L’emploi appartient à l’administration.
• L’emploi est un poste budgétaire.
• L’emploi est du ressort de la collectivité ou de l’administration qui le crée, y nomme un agent et peut le supprimer.
• L’emploi correspond aux missions confiées aux agents. Il est défini par chaque employeur territorial en fonction de ses besoins pour assurer les services publics dont il a la charge.
• L’emploi s’obtient par affectation.

La séparation du grade et de l’emploi :

Elle est une garantie essentielle pour le fonctionnaire. Définitivement acquis, le grade lui assure la continuité de l’emploi et un déroulement de carrière. C’est une garantie aussi pour l’administration : elle est libre de modifier l’affectation et les fonctions de l’agent à l’intérieur de celles relevant du cadre d’emplois en fonction des besoins du service, sans accord de l’agent (sauf s’il y a modification substantielle du lieu géographique du poste, de la rémunération...).

• Le grade est propriété du fonctionnaire.
• L’emploi appartient à la collectivité.
• Le fonctionnaire est nommé à un grade et est affecté à un emploi.
• Un fonctionnaire peut changer de grade sans changer d’emploi.
• Une collectivité peut affecter librement un fonctionnaire à un nouvel emploi sans changer de grade.
• Le fonctionnaire conserve son grade en cas de suppression de son emploi. Dans ce cas, il est reclassé dans un autre emploi correspondant à son grade ou détaché dans un grade équivalent.

Les « positions d’activité » du fonctionnaire :

• L’activité : le travail, les congés annuels, les congés de maladie, les congés pour formation syndicale, les congés de maternité, d’adoption, de paternité, les congés pour bilans de compétences, les congés de solidarité familiale (par exemple, les congés pour accompagnement d’une personne en fin de vie) et la mise à disposition ;
• Le détachement : l’agent est placé hors de sa collectivité d’origine et il continue à bénéficier de ses droits à l'avancement et à la retraite ;
• Position hors cadres ;
• Disponibilité ;
• Accomplissement du service national ;
• Congé parental.

Le dialogue social est obligatoire dans la fonction publique : il s’agit d’instances qui sont composées pour partie de représentants des agents (le plus souvent ce sont des représentants syndicaux) et pour partie de représentants de l’administration, et qui ont pour fonction de traiter des conditions de travail individuelles ou collectives, ainsi que des sanctions administratives.

À partir du renouvellement des instances, en décembre 2022, le périmètre de celles-ci va changer. Il y aura :

• un organe lié à la carrière des agents, organe qui se transforme en conseil de discipline : c’est la Commission Administrative Paritaire (CAP) ;
  
  
• un organe compétent sur le fonctionnement et l’organisation des services, la protection de la santé et de la sécurité des agents : le comité social (ou comité social territorial pour la fonction publique territoriale, ou comité social d’établissement pour la fonction publique hospitalière), qui se réunira au moins deux fois par an. C’est la loi n°2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique qui est venue revoir cette organisation et la pérenniser. C’est ainsi que, dès décembre 2022, lors du renouvellement général des instances, les CAP seront constituées dans la fonction publique d'État par catégorie hiérarchique (A, B et C), et non plus par corps de fonctionnaires (pour la catégorie B par exemple : secrétaires administratifs, techniciens, contrôleurs) ;
  
  
• un organe propre aux agents contractuels : la Commission Consultative Paritaire (CCP). L’administration-employeur doit la consulter avant de prendre certaines décisions individuelles relatives à la situation de ses agents contractuels.